日本電業自由化之發展趨勢、影響與啟示（上）

壹、前言

二次世界大戰後，在麥克阿瑟將軍領導之盟軍總司令部對日本政府進行之一系列改造中，於1950年11月擬訂公用電業重組方案（採區域獨占方式），嗣後於1951年11月據以將日本正式劃分為9大區域獨占之垂直整合電力公司（其後再增加沖繩電力公司，合計10家），並參考美國電業組織型態及考量日本戰後國家資源與扶持民間企業等層面，採用民營方式經營。當時包含東京、橫濱、東北、北海道等東日本地區，其頻率是採50Hz，而包含名古屋、大阪、京都、廣島、四國、九州等西日本地區，其頻率則是 60Hz，東、西日本採用不同之頻率，如要跨區供電或調撥、互補電能，必須投資變電設施，經由頻率轉換，方能供電。

日本在1995年之前電力市場已歷經3次改革，其原因包括2次石油危機、引入火力及核能發電等，1995年進行之第4次電力市場改革，其主要著眼點在於參考國際電力市場自由化與民營化之趨勢，適度引進競爭，其重心放在局部開放獨立發電業與分階段開放用戶購電選擇權等；但因為10家綜合電業體制未作改變，加之，躉售及零售市場交易體系及競爭機制亦未建立，當時全球大多數研究分析或評論者咸認為日本電業自由化之程度極為有限。此外攸關電業間跨區融通電力問題，雖在電氣事業法第24條、第25條有所規範，但受限於區域獨占綜合電業之本位主義及投資頻率轉換設備之權利、義務所涉層面複雜等，致擱置該問題而未提出具體跨區供電對策與方案。

在發電市場開放方面，至2013年計有20多家特定規模電氣事業者（Power Producer and Supplier，簡稱PPS），雖開放電力代輸（允許其透過代輸售電予具選擇權之用戶，但綜合電業可以拒絕），但其市場占比極為有限，2011年僅占總裝置容量之2%，2013年提高占比至4%，2015年1月再增加至9.2%，此外，2011年其在日本電力交易所（JEPX）交易電量僅占全國總售電量之0.6%。

至於分階段開放用戶選擇權方面，在2000年時，日本政府開放2,000KW以上用戶，其用電量占比為26%；2004年則開放500KW以上用戶，總計開放占比達40%；2005年進一步開放50KW以上用戶，開放占比達62%。

當時雖然外界批判日本電力市場不夠自由化之聲浪不斷，但其運作尚屬正常，日本民眾多數亦不以為意。

貳、日本第五次電力市場改革

一、改革緣起

一切改變源自於一場大災難，日本於2011年3月11日發生9級大地震，造成福島核電廠及相關供電設施嚴重受損，衍生大規模停電事故，引發全面檢討電力政策。

2011年年底，日本政府痛定思痛，開始著手第5次電力市場改革方案研究，除日本國內相關學者、專家積極參與外，針對各個主題亦請國際知名團隊研究，包含美商波士頓管理顧問公司（BCG）、安永會計師事務所（EY）、英國經濟學人（The Economist）等，其改革方案甚具國際觀且更具可行性，引起各方關注。

日本政府於2012年5月9日批准東京電力提出之「綜合特別事業計畫」，同意挹注1兆日圓（相當於台幣3,700億元），換句話說，東電已暫時國營化，將擔任未來電業市場改革之先鋒部隊，起示範及帶頭作用。

二、改革方針及其目的

日本電業主管機關經濟產業省（以下簡稱經產省）於2013年4月2日提出「日本電力系統改革方針」，獲內閣會議討論通過，其主要係重新建構可競爭之發電及售電市場，並將具自然獨占特性之輸配電業定位為公用性質，扮演中立、客觀之角色，其擁有之電網將開放供所有業者及用戶公平、公開使用。其計畫分三階段修法推動，俾具體落實，受全球矚目之日本電業自由化於焉展開，並如火如荼推進中。該方針揭櫫之改革目的有三：

（一）確保供電穩定。

（二） 最大限度抑制電價上漲。

（三）擴大用戶購電選擇權與提供新進入業者之機會。

三、第一階段修法歷程與主要內容

（一） 修法歷程：經產省於2013年10月15日將第一階段電氣事業法修正草案提交內閣會議討論並獲通過。其後送交眾議院審查，於2013年11月1日獲投票通過，最後送交參議院審查，於2013年11月13日獲投票通過，於是第一階段修正案正式確定。

（二）法案主要內容：分為草案主則及附則兩部分說明。

1. 主則：係指已通過將執行之具體條文。

① 於2015年成立「跨區協調及調度機構」（簡稱OCCTO），其主要工作包含：

◎ 統整供需計畫、系統規劃。

◎ 於平時與非常時期調整電力供需。

◎ 承接新電源申請與公開電網系統資訊。

a. 賦予OCCTO強大權力，必要時可指示或建議電力公司採取維持供需平衡步驟，也有懲戒權；由於剛開始運作，其員工大部分由各電力公司借調，但嚴禁在公務上與借調之公司有所聯繫。

b. 經產大臣將有權力命令發電業者供給電力， 不論是平時或非常時期（以前只有在非常時期才有此權力）。

c. 已於2015年4月1日正式成立，進行頻率轉換設備擴建計畫，預定2020年結束前將東西部間輸電容量增加150%，即由目前之120萬瓩增加至300萬瓩。擴建費用約3,000億日圓（25億美元），將由電價回收，此有助於電力公司跨區競爭及不穩定之風力及太陽能發電上網。

② 修訂電網使用規定：將輸配電網定位為「公共輸送者」﹙common carrier﹚，將以往綜合電業得拒絕代輸之規定，修正為不得拒絕發電業者使用輸電網之要求。

③ 修訂限電制度：授予經產大臣限電「勸告」之權力，具事先協調及警告之功能，而有別於以前只能直接命令限電，不從則處以罰鍰情況。

2. 附則：根據改革方針，訂定第二與第三階段改革法案之提出時間與實施內容（日出條款）。

① 第二階段主要係全面開放售電業，明定其目標為2014年須將法案提出，且其通過內容將於2016年開始實施。

② 第三階段主要係強制綜合電業採控股公司模式，將發電業、輸配電業及售電業法人分離；以及解除一般用戶電價管制，明定其目標為2015年須將法案提出，且通過內容將於2018-2020年開始實施。

四、第二階段修法歷程與主要內容

（一） 修法歷程：經產省於2014年2月28日將第二階段電氣事業法修正草案提交內閣會議討論並獲通過。其後依程序送交眾議院及參議院審查，於2014年6月11日獲參議院投票通過，於是第二階段修正案正式確定。

（二）法案主要內容

1. 全面開放零售電力市場

① 2016年零售電力市場將全面邁向自由化，讓7,700萬家庭用戶及740萬小商家能夠選擇電力供應商，日本政府預估此舉將進一步改變7.5兆日元規模市場，有望打破電業區域壟斷情形，引導相關業者投入電力市場。

② 保護消費者措施

a. 既有之零售電價管制將持續作為2016年至2020年之過渡性措施，即基於保護用戶之目的，採用電價管制及自由選擇供電等2種配套方式。

b. 日本10大電力公司負責小用電戶之電力供應，且電價受管制（此為暫時性措施）。

c. 電力供應商與一般用戶簽訂合約時，電力供應商須解釋合約細節讓消費者瞭解。

③ 售電業採登錄制，截至2015年5月止，售電業已超過650家。

2. 發電市場全面自由化：大幅放寬發電業進入管制，將原有之「許可制」修正為「報備制」，目前登錄為發電業者（PPS）持續增加，如2015年4月為596家， 5月時再進一步增至654家，其成長速度驚人，但在現階段仍接近寡占之發電市場中，呈現接近完全競爭之市場規模，仍讓人不禁擔憂，新進入者是如何評估其可行性、如何展望其投資報酬?

五、第三階段修法歷程與主要內容

（一） 修法歷程：經產省於2015年3月3日將第三階段電氣事業法修正草案提交內閣會議討論並獲通過。其後已依程序送交眾議院及參議院審查，並於2015年6月17日獲參議院投票通過，此符合2013年第一次修法通過「附則」之要求期程及作法，經查其三次修法呈現循序漸進，按部就班之進展，除彰顯其規劃期程及作法完備且周延外，亦表示其國內共識高。

（二）法案主要內容

1. 綜合電業採控股公司模式，將發電業、輸配電業及售電業法人分離。

① 輸、配電業：定位為系統操作者並擁有輸配電設備。

a. 輸、配電業須維持電力系統頻率穩定。

b. 輸、配電業負責興建和維護電力網路。

c. 輸、配電業負責最終供電義務，以及維護離島電費穩定（在輸、配電費率管制下，輸、配電業能回收電網投資成本，以確保輸、配電業履行上述措施）。

d. 訂定輸、配電業行為準則予以規範。

2. 訂於2020年取消零售電價管制，屆時零售電價將由市場決定，讓我們拭目以待。（待續）